Научный руководитель: Ефремова Надежда Николаевна профессор кафедры теории и истории государства и права Института права и управления ГАОУ ВО МГПУ, г. Москва, кандидат юридических наук, профессор
Код уникальной десятичной классификации: 340.158

Аннотация. Статья посвящена основным направлениям взаимодействия органов Государственного и ведомственного арбитража. Автор характеризует этапы параллельного развития государственных и ведомственных арбитражных комиссий, Госарбитража и ведомственного арбитража, выделяет сходства и отличия в правовом положении и полномочиях органов арбитража и определяет проблемы их взаимодействия.

Ключевые слова: государственные арбитражные комиссии; Госарбитраж; ведомственные арбитражные комиссии, ВСНХ, Совет Труда и Обороны.

В Советском Союзе арбитраж как орган, созданный для разрешения споров, был представлен в формах Государственного арбитража, ведомственных арбитражей, внешнеторгового арбитража, арбитража для разрешения конкретного спора (арбитраж ad hос). Положение указанных арбитражей в системе советских государственных органов и их правовая природа существенно различались. Общей целью деятельности арбитражных органов являлось разрешение имущественных и связанных с ними неимущественных споров, однако только на Государственный арбитраж были возложены полномочия по укреплению плановой и договорной дисциплины в деятельности государственных предприятий и учреждений. Примечателен тот факт, что несмотря на отсутствие единой системы арбитражных органов, Госарбитраж и ведомственные арбитражи развивались в тесной взаимосвязи.

Целью работы станет изучение направлений взаимодействия органов Государственного и ведомственного арбитража и выделение ключевых проблем, обусловленных взаимосвязью указанных учреждений.

В годы НЭПа существенное, по сравнению с периодом «военного коммунизма», изменение принципов хозяйственной деятельности предприятий повлекло за собой возникновение имущественных споров между ними и обусловило необходимость в создании органов для их разрешения, первоначально в форме ведомственного арбитража.

Создание ведомственных арбитражей в структуре Высшего совета народного хозяйства (далее – ВСНХ) Арбитражная комиссия при ВСНХ была учреждена 3 апреля 1922 г.), на наш взгляд, уместно вписывалось в новую систему управления государственными предприятиями. В 1920 г. была поставлена задача реформирования ВСНХ, реализация которой привела к сокращению числа главков. Главки подлежали реорганизации в органы, руководящие деятельностью губсовнархозов (далее по тексту – ГСНХ). Непосредственное управление предприятиями осуществлялось ГСНХ, кроме того, часть крупных предприятий тяжелой промышленности оставалась под контролем ВСНХ, а не его местных органов. Для координации действий губсовнархозов в областях были созданы промбюро. ВСНХ и его местные органы осуществляли внедрение промышленных программ и производственных планов, следовательно, «общее руководство всей промышленностью лежит на обязанности и ответственности Высшего Совета Народного Хозяйства и его органов» [7].

В 1920-е гг. приоритетной задачей стало согласование деятельности различных ведомств, реализующих экономическую политику, в том числе на местах. Для решения вышеуказанной задачи при губернских исполкомах были созданы экономические совещания, целью которых стала координация деятельности местных органов ВСНХ и остальных наркоматов.

После образования Арбитражной комиссии при ВСНХ началось становление системы подобных комиссий на местах, при промбюро и губсовнархозах. Дела в ведомственных арбитражных комиссиях принимались к производству на основании заявлений заинтересованных учреждений или по решению Президиума ВСНХ. Помимо этого, в арбитражных комиссиях рассматривались споры между предприятиями, организациями и частными лицами в тех случаях, если стороны отказались от рассмотрения дела в судебном порядке. Учреждения и предприятия, подчинённые ВСНХ, не могли передавать возникавшие между ними споры в иные судебные или административные учреждения, при этом передача дела в третейский суд ещё не была запрещена [2]. Стороны могли не только знакомиться с материалами дела, но и вызывать на заседания комиссий свидетелей и ходатайствовать о привлечении экспертов. Помимо этого, допускалось обжалование решений посредством подачи протеста в Президиум ВСНХ в течение двух недель со дня объявления решения.

В комиссиях при промбюро и ГСНХ не подлежали рассмотрению споры, вытекающие из сделок, которые были заключены на Госбирже. Споры указанной категории были подсудны Арбитражной комиссии по Госбирже. При товарных биржах, создаваемых для упорядочивания товарообмена и торговых операций, также допускалось учреждение арбитражных комиссий, «с правами третейского суда» [6].

Итак, ведомственные арбитражные комиссии создавались в целях разрешения определённых категорий споров, связанных с деятельностью «материнского» органа хозяйственного управления и подчинённых ему предприятий и учреждений.

Однако ведомственный арбитраж не выходил за рамки компетенции ВСНХ и не был способен разрешить все возникавшие споры, так как предприятия находились под контролем других народных комиссариатов.

Учрежденные в сентябре 1922 г. государственные арбитражные комиссии разрешали имущественные споры между предприятиями и организациями государственного сектора экономики [3]. При Совете Труда и Обороны (далее по тексту – СТО) была создана Высшая арбитражная комиссия (далее по тексту – ВАК). СТО был образован в 1920 г. путем реорганизации Совета рабочей и крестьянской обороны. Первоначально он имел статус чрезвычайного органа восстановления хозяйством, а с декабря 1920 г. – комиссии при СНК РСФСР. Целью деятельности СТО являлось согласование деятельности ведомств по вопросам организации экономической деятельности и обороны. На местах государственные арбитражные комиссии действовали при органах СТО – ЭКОСО. Полномочия государственных арбитражных комиссий и правила производства были закреплены в положениях о ВАК СТО (принимались СТО СССР) и положениях о республиканских и местных арбитражных комиссиях (принимались ВАК СТО и утверждались СТО СССР).

Как уже было отмечено выше, учреждение ведомственных арбитражных комиссий предшествовало образованию государственных арбитражных комиссий. Впоследствии комиссия при ВСНХ и её местные органы развивались параллельно с государственными комиссиями, однако их деятельность по-прежнему была существенно ограничена, так как они могли разрешать споры только тех организаций, предприятий и учреждений, которые были подконтрольны ВСНХ. Е.С. Андреева подчеркивала, что «существование (комиссии при ВСНХ – прим. авт.) было оформлено только в порядке ведомственного приказа» [1, с. 24], то есть не существовало правового акта общесоюзного значения, определявшего компетенцию данного органа. Примечательно и то, что члены ВАК СТО активно выступали за ликвидацию комиссии при ВСНХ с последующей передачей подсудных ей споров в ВАК и в арбитражные комиссии при ЭКОСО.

Споры о необходимости ликвидации комиссии при ВСНХ продолжались в течение нескольких лет, в том числе в печати. ВСНХ активно сопротивлялся прекращению работы комиссии. Его оппоненты аргументировали свою позицию тем, что существование ведомственной арбитражной комиссии противоречило «Положению о судоустройстве РСФСР» от 11 ноября 1922 г., в котором действительно не было ни слова о комиссии при ВСНХ, а также нарушало «права трестов на самостоятельное распоряжение имуществом» [1, с. 24].

После принятия Постановления от 14 марта 1923 г. и Декрета от 12 января 1925 г. вопрос о существовании комиссии при ВСНХ так и не был решён. Указанные правовые акты были полностью посвящены организации судебного процесса в государственных арбитражных комиссиях. Остались без ответа и вопросы о подсудности споров между предприятиями и учреждениями, относящимися к ВСНХ, но при этом находящимися в разных губерниях, а также о порядке обжалования решений, принятых ведомственной комиссией.

Только в апреле 1927 г. Верховный Суд СССР отменил циркуляр ВСНХ СССР от 29 марта 1926 г. № 34, который устанавливал обязательную подсудность Высшей арбитражной комиссии ВСНХ СССР всех споров между учреждениями и предприятиями, относящимися к ВСНХ. Это означало, что предприятия и учреждения, подконтрольные ВСНХ, могли самостоятельно выбирать между ВАК СТО и комиссией при ВСНХ. При этом обжалование решений комиссии могла осуществлять ВАК, тогда как прежде вопросы об отмене и изменении решений рассматривались только в Президиуме ВСНХ.

Таким образом, компетенция ВАК СТО была расширена за счёт права предприятий и учреждений, подконтрольных ВСНХ, выбирать комиссию для защиты своих интересов в качестве первой и второй инстанции.

В «Основах судоустройства Союза ССР и союзных республик» [14] ведомственная комиссия при ВСНХ также не упоминалась, то есть данный орган фактически «выпал» из судебной системы СССР, не был отнесен ни к временным органам, ни к категории «судебно-административных органов», к которым относились земельные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних, камеры народных судов по трудовым делам [14].

Соответственно, законодатель не рассматривал ведомственную комиссию при ВСНХ в качестве судебного учреждения.

Тем не менее, принятое в феврале 1926 г. «Положение об арбитражной комиссии Высшего Совета Народного Хозяйства СССР» [8] установило правила организации судебного процесса в комиссии при ВСНХ. В десятой статье данного «Положения» закреплялось следующее: «решения арбитражной комиссии Высшего Совета Народного Хозяйства Союза ССР имеют силу судебных решений» [8]. Порядок разрешения споров в комиссии был максимально приближен к процессу в государственных арбитражных комиссиях, что говорит о попытках укрепления связей между ведомственными и государственными комиссиями и создания стройной системы арбитражных органов, хотя ведомственные арбитражи оставались за пределами судебной системы, в отличие от государственных арбитражных комиссий, за которыми был закреплен статус «специальных судов» [9].

Следует отметить, что в годы НЭПа ведомственные арбитражные комиссии действовали не только при ВСНХ, но и создавались в системах отраслевых народных комиссариатов, например, при Наркомторге, для разрешения споров между предприятиями и учреждениями одного ведомства. Так же, как и государственные арбитражные комиссии, ведомственные комиссии при разрешении споров руководствовались советским законодательством и хозяйственной целесообразностью.

Все ведомственные арбитражные комиссии были ликвидированы в декабре 1929 г. [15]. В марте 1931 г. упразднению подверглись и государственные арбитражные комиссии.

Итак, ведомственные арбитражные комиссии (в первую очередь комиссии в структуре ВСНХ) сосуществовали с комиссиями при СТО и ЭКОСО. При этом правила производства дел в ведомственных арбитражах были приближены к правилам организации судебного процесса в государственных арбитражных комиссиях. Кроме того, предприятие, организация или учреждение, выступавшее в качестве истца, могло самостоятельно выбирать, в какую комиссию обратиться для защиты своих прав, а ВАК СТО с 1927 г. была наделена полномочиями по пересмотру решений, вынесенных комиссией при ВСНХ. Следует отметить, что в 1920-е гг. системы государственных и ведомственных арбитражных комиссий, несмотря на тенденции к сближению, развивались параллельно. Ключевой проблемой являлся правовой статус ведомственных комиссий, которые, находясь вне системы судебных и судебно-административных органов СССР, выносили решения по делу, имевшие силу судебных. Основным направлением взаимодействия изучаемых органов стали попытки государственных арбитров минимизировать деятельность ведомственных комиссий.

В мае 1931 г. на смену государственным арбитражным комиссиям пришла система органов Государственного арбитража. В «Положении о государственном арбитраже» подчеркивалось, что «в порядке государственного арбитража разрешаются все споры по заключенным договорам и сделкам и другие имущественные споры между учреждениями, предприятиями и организациями обобществленного сектора» [16]. Рассмотрение споров между органами, подконтрольными одному ведомству, в Госарбитражах не допускалось, полномочия по разрешению данной категории споров были возложены на ведомственные арбитражи.

Ведомственные арбитражи создавались при наркоматах (в дальнейшем – министерствах), управлениях при СНК, краевых, областных управлений или отделов при исполкомах [11]). Ведомственные арбитражи могли возбуждать дело на основании заявления стороны, по собственной инициативе или по поручению «материнского» органа. Решения по делу являлись окончательными и приводились в исполнение сторонами, однако допускалось и принудительное исполнение на основании приказов ведомственного арбитража. Решения арбитражей не могли быть обжалованы, но могли быть изменены, отменены или переданы на новое рассмотрение начальниками управлений и ведомств.

Уже в первом «Положении о государственном арбитраже» отмечалось, что «Госарбитражу при СНК СССР предоставляется право инструктирования арбитражей, состоящих при СНК союзных республик и ведомствах СССР, а также созыв периодических совещаний республиканских, местных и ведомственных арбитражей и производство обследования их деятельности» [16]. Подобные совещания созывались не реже двух раз в год. Помимо этого, Госарбитраж при СНК СССР формировал доклады о деятельности ведомственных арбитражей, которые направлялись в Совет народных комиссаров [10]. На Государственный арбитраж при СНК РСФСР также были возложены обязанности по изданию правил производства дел в ведомственных арбитражах союзной республики [11].

Следует отметить, что одной из важнейших задач Государственного арбитража СССР на протяжении всего его существования являлось «обеспечение единообразного и правильного применения законодательства государственными арбитражами, арбитражами министерств, государственных комитетов, ведомств, другими органами при разрешении хозяйственных споров» [13]. Госарбитраж при Совмине СССР, в том числе при содействии республиканских государственных арбитражей, проверял работу ведомственных арбитражей, инструктировал их по вопросам разрешения споров, выявлял нарушения законодательства.

Таким образом, в 1930-е гг. формируется тенденция к максимальному сближению органов Государственного и ведомственного арбитража при доминировании Госарбитража и осуществлении контроля со стороны последнего за деятельностью ведомственных арбитражей. Примечателен тот факт, что Государственный арбитраж осуществлял контроль за деятельностью и инструктирование всех органов, разрешавших хозяйственные споры между государственными предприятиями, в том числе и за арбитражами ad hoc. Как уже было отмечено выше, Госарбитраж не только осуществлял экономическое правосудие, но и содействовал предприятиям и организациям в укреплении договорной и плановой дисциплины, способствовал устранению недостатков в хозяйственной деятельности предприятий. В 1959 г. на руководителей министерств и ведомств была возложена задача по усилению руководства работой ведомственных арбитражей «в целях обеспечения их активного влияния на улучшение деятельности предприятий, организаций и учреждений» [12]. Положение об инструктировании Госарбитражем ведомственных арбитражей было включено и в Закон СССР «О Государственном арбитраже в СССР» [4].

На наш взгляд, в рассматриваемый период принимается попытка создания единой линии деятельности Государственных и ведомственных арбитражей по таким важнейшим направлениям, как разрешение хозяйственных споров и предупреждение нарушения законности в деятельности государственных предприятий. Однако, по мнению исследователей, потенциал ведомственных арбитражей был гораздо выше, в частности, по мнению А.Я. Максимовича, ведомственные арбитражи могли «активно участвовать в совершенствовании законодательства» [5, с. 88], однако, в отличие от органов Государственного арбитража, не обладали рычагами, необходимыми для осуществления подобной деятельности. Обозначенная проблема была обусловлена отставанием законодательства, регулировавшего деятельность ведомственных арбитражей, от законодательства о Государственном арбитраже. Помимо этого, отсутствовала единая система правовых актов, регулировавших деятельность ведомственных арбитражей. Нормы, посвященные ведомственному арбитражу, отличала крайняя разрозненность, тогда как в этот период существовала стройная система правовых актов о Государственном арбитраже, а его особый статус был закреплен в Конституции СССР.

Итак, органы Государственного арбитража в 1931-1991 гг. осуществляли непосредственный контроль за работой ведомственных арбитражей. В указанный период сформировалась единая линия деятельности Государственных и ведомственных арбитражей, основой которой являлось взаимодействие указанных органов по вопросам разрешения хозяйственных споров и предупреждения нарушений законности в работе предприятий.

Таким образом, за длительный период существования советские органы Государственного и ведомственного арбитража прошли путь от противостояния государственных и ведомственных арбитражных комиссий до активного взаимодействия Госарбитража и ведомственных арбитражей. В 1920-е гг. ключевой проблемой являлось отсутствие четкого определения статуса ведомственных арбитражных комиссий и разграничения полномочий с государственными комиссиями. В 1931-1991 гг. основной проблемой являлось отставание законодательства о ведомственном арбитраже от правовых актов, регулировавших деятельность Госарбитража, что препятствовало более активному участию ведомственного арбитража в совершении хозяйственного законодательства.

State arbitration and departmental arbitration in the USSR: problems of interaction

Mashkova A.S.
postgraduate student of 2 course of the Moscow City University, Moscow

Research supervisor:
Efremova Nadezhda Nikolaevna
Professor of the Department of Theory and History of State and Law, Institute of Law and Management of the Moscow City University, Candidate of Law Sciences, Professor

Annotation. The article is devoted to the main areas of interaction between State arbitration and departmental arbitration bodies. The author characterizes the stages of parallel development of state and departmental arbitration commissions, State arbitration and departmental arbitration, identifies similarities and differences in the legal status and powers of arbitration bodies and defines the problems of its interaction.
Keywords: state arbitration commission; State arbitration; departmental arbitration commission, the Supreme Economic Council, the Council of Labor and Defense