Соавторы: Тарасова Виктория Валерьевна студент 2 курса ФГБОУ ВО Государственный институт управления, г. Москва, Воронцова Анна Викторовна студент 2 курса ФГБОУ ВО Государственный институт управления, г. Москва
Научный руководитель: Майорова Елена Ивановна, профессор кафедры частного права Института государственного управления и права ФГБОУ ВО ГУ, доктор юридических наук
Код уникальной десятичной классификации: 352

Аннотация. Статья посвящена органам местного самоуправления зарубежных стран, их роли в функционировании государств. В работе приводятся сведения о муниципальной структуре, административно-территориальном устройстве стран, затрагиваются вопросы формирования местной власти и её дальнейшего финансирования, компетенции местного управления, взаимосвязи между центральными и местными властями. Приводятся примеры, иллюстрирующие реализацию полномочий местного самоуправления.

Ключевые слова: местное самоуправление, гражданское общество, муниципальное право.

Органы местного самоуправления составляют один из важнейших элементов государственной структуры современных государств. Их функционирование гарантируется законодательством практически всех западных стран. Существует возможность использования зарубежного опыта при реформировании системы местного самоуправления в Российской Федерации с учетом современных российских социально-политических условий и сложившихся традиций в нашем государстве.

В настоящее время местное самоуправление безусловно является неотъемлемой частью гражданского и демократического общества. Европейские государства имеют более богатый опыт в создании эффективной модели управления, при которой муниципалитеты наделены широким кругом полномочий и большой самостоятельностью. Большое влияние на организацию управленческого процесса оказывают географические и историко-культурные особенности конкретной страны.

Более 60 % решений, которые принимаются на общеевропейском уровне, оказывают прямое влияние на муниципалитеты, провинции и регионы, и при этом от 70 % до 80 % государственных инвестиций в Европе производятся именно местными и региональными властями [9]. Даже на основе вышеприведенных двух показателей, можно прийти к выводу, что роль местного самоуправления в Европе постоянно растет. Публикация Совета европейских муниципалитетов и регионов (Council of European Municipalities and Regions) призывает рассматривать европейский лозунг «United in diversity» (Единство в разнообразии) как отражение политики многочисленных муниципалитетов и местных правлений. Они действуют в интересах их конкретных отдельных провинций или округов, но вместе представляют собой такую организацию, которая способна создать оптимальные условия развития государства в кооперации с национальным правительством.

Говоря о развитии местного самоуправления в европейских государствах, в первую очередь стоит упомянуть первую Генеральную Ассамблею Совета Европейских муниципалитетов. На первой Генеральной Ассамблее Совета Европейских муниципалитетов в 1953 году были избраны местные представители из числа европейских стран, принявших Европейскую Хартию местных свобод [12]. Впервые документ, принятый местными политическими деятелями, обозначил и качественно определил права деревень, муниципалитетов, поселков и городов по отношению к национальным правительствам. После этого, спустя 30 лет, Совет Европы принял Европейскую Хартию местного самоуправления, которая во многом была построена на Хартии местных свобод. Она является одним из ключевых документов, которые определяют фундаментальные принципы функционирования органов местного самоуправления. Хартия обязывает государства закрепить в своем законодательстве и осуществлять на практике юридические нормы, гарантирующие независимость муниципальных образований, устанавливает необходимость конституционного регулирования автономии местного самоуправления. Местные власти должны осуществлять управление в интересах местного населения и нести за свои действия ответственность. Принципы Хартии применимы ко всем видам органов местного самоуправления. Всего Хартию на данный момент подписали 47 стран, включая Россию, которая ратифицировала ее в 1998 году [3].

Размеры территории муниципалитетов, численность их населения, структура управления являются одними из ключевых факторов, влияющих на характер и содержание реформ местного самоуправления, которые производились в иностранных государствах после окончания второй мировой войны и продолжают осуществляться в настоящее время, в частности в Великобритании, Германии, Скандинавских странах [8].

Разберём данную тенденцию в области местного самоуправления на примере Норвегии и Швеции.

Следует отметить, что в Норвегии существует 2 уровня местного управления – это коммуны и области. На территории страны действует закон об изменении коммунальных границ [8]. Объединение жителей коммуны или сама коммуна может внести предложение по изменению границ. Закон предусматривает, что губернатор области вправе принять решение о второстепенных изменениях территории коммун при условии согласования заинтересованных в этом коммун. При этом вопросы о соединении более значительных по размеру территорий принимается министерством местной администрации или парламентом. В данных случаях обычно проводят референдумы, но при этом рассматриваются как консультативные мероприятия, так как коммунальные границы не являются вопросом чисто местного значения.

В 1952 г. Швеция провела первое соединение муниципалитетов. Всего их было создано 1037. В 1977 г. они были объединены в 279 муниципалитетов. Агломерации соединялись друг с другом вокруг городов по мере освоения близлежащих территорий.

Необходимо упомянуть, что в Швеции в каждом муниципалитете существуют специализированные социальные сервисы, которые оказывают помощь тем, кто подвергался или подвергается домашнему насилию. Важно отметить, что такие центры работают не только с жертвами, подавляющее большинство которых – женщины, но и со склонными к проявлению агрессии и насилия мужчинами. Например, это организация Manscentrum в городе Гётерборг. Он основан в 1988 году, и в основном в центр обращаются мужчины, которые нуждаются в помощи после разводов и иных тяжелых событий в жизни. В год в Manscentrum обращаются примерно 450 человек [10].

Необходимо упомянуть и о концепции нового государственного управления [7] (new public management), которая утверждает, что результативность государственного управления повышается при делегировании полномочий на более нижние уровни власти, т.е. за счет расширения полномочий местного самоуправления. Сам термин «новое государственное управление» был введен в 1991 году учеными из Великобритании и Австралии для описания разрабатываемой в 1980 годах новой модели государственного управления. Ключевые отличия от традиционной модели государственного управления состоят в том, что при новой государственной модели была предпринята попытка повысить участие частного коммерческого сектора в управлении. Была подчеркнута центральная роль граждан, которые являются потребителями услуг государственного сектора. Новая модель предполагает более децентрализованный контроль над ресурсами и квази-рыночную структуру, при которой государственные поставщики услуг конкурируют с частными в попытке предоставить более качественные услуги. Примером служит Великобритания, где закупка сырья и предоставление медицинских услуг были разделены между Национальными службами здравоохранения (National Health Services) и фондовым холдингом терапевтов (General Practitioner Fundholding), финансируемых государством, что повысило эффективность, поскольку теперь больницам требовалось предоставлять недорогие процедуры для привлечения как пациентов, так и денежных средств [11].

В современной политике принято выделять две модели местного самоуправления: англосаксонскую и континентальную (европейскую). Последняя присуща централизованным государствам, расположенным на территории Европы, Африки, Латинской Америки и Ближнего Востока. Для неё характерна соподчинённость органов разных уровней местной власти. При этом отсутствует чёткое разграничение функций органов управления различных уровней. Органы местной власти могут быть как выборными, так и назначаемыми. Существует и особый метод прямого контроля их работы. Управление в государствах с данной моделью местного самоуправления осуществляют губернаторы, верховные комиссары, назначаемые верховной властью. Нормативные же акты представительного органа, избираемого местным населением, вступают в силу только после подписи губернатора.

Англосаксонская модель используется на территории менее централизованных государств с высоким уровнем автономности местной власти, таких как Соединённые Штаты Америки. Данный тип организации в первую очередь характеризуется тем, что он формируется снизу вверх, большую роль в нём играет гражданская инициатива населения. Декларация Независимости, принятая на территории США в 1776 году, провозгласила право американцев на самоуправление. В США местные представительные органы действуют независимо в пределах своих полномочий, при этом нижестоящие органы не имеют прямого подчинения вышестоящим. Кроме того, муниципалитеты могут самостоятельно выбирать структуру управления на местах. Местная власть в США наделена широким кругом прав: владение и распоряжение собственностью, предоставление займов, издание норм, регламентирующих деятельность юридических и физических лиц на территории данного штата и др. Тем не менее, государство контролирует, чтобы на местах не нарушалось общенациональное законодательство.

Территория США поделена на штаты. В свою очередь, штаты состоят из графств и округов. Графства делятся на такие территориальные единицы, как районы.

Местные органы в США представлены законодательным органом – советом, и исполнительным – администрацией. Главой местного самоуправления является мэр, избираемый населением или советом. «К числу местных органов управления в США относятся не только органы графств, муниципалитетов, но и школьных и специальных округов» [8]. Из этого следует, что в границах специальных территориальных единиц США (графств, муниципалитетов) действуют органы местного самоуправления. Особые участки создаются в случаях, если для данной местности необходимо предоставить набор услуг, не входящий в компетенции местных органов власти.

Полномочия муниципалитетов (ещё их называют деревнями, посёлками, а более крупные – городами) закреплены Хартиями, Конституциями штатов и Указами (Постановлениями). Последние могут формулироваться, изменяться и корректироваться самими муниципалитетами. Текст хартии одобряется муниципальным советом, а парламент штата принимает решение о введении документа в действие. Хартия города содержит положения о системе местной власти, её регламенте и т.д.

Разберём систему местных органов США на примере штата Виргиния. Законодательным органом штата является Генеральная Ассамблея, являющаяся старейшим действующим законодательным органом в Северной Америке. Она делится на Сенат в составе 40 членов и Палаты делегатов, включающей в себя 100 человек. Территория штата разделена на 95 округов и 38 независимых городов, представляющих собой полностью самостоятельные административно-территориальные единицы. Нормативную базу в штате составляют штатные акты – «Конституция Виргинии (1971 г.), решения Верховного Суда, акты Генеральной Ассамблеи Виргинии (эти акты, касающиеся организации местного управления, полномочий местных органов и т.п., публикуются как Кодекс Виргинии)» [4].

Из вышесказанного следует, что местное самоуправление в США как в стране англосаксонского типа обладает высоким уровнем автономности, отсутствует строгое подчинение вышестоящим органам: население избирает должностных лиц местного самоуправления и составляет тексы нормативно-правовой базы территориальных единиц.

Помимо англосаксонской и континентальной (европейской) модели местного самоуправления существует и смешанный тип. Он представлен в Японии и является гибридом двух вышеназванных систем. Данная модель имеет свою специфику. Рассмотрим ее более подробно.

Система органов местного самоуправления в Японии сформировалась после Второй мировой войны в момент, когда страна встала на путь демократизации. Большую роль в формировании сыграла Конституция Японии 1947 года. Она установила местное самоуправление как часть системы государственного управления и юридически закрепила важнейший принцип – принцип автономии местных органов, который подразумевает под собой уважение и гарантии самостоятельности местного самоуправления [5].

Наряду с Конституцией 17 апреля 1947 года в Японии был принят закон № 67 о местном самоуправлении, согласно которому органы местного самоуправления делятся на две основные категории: муниципалитеты и префектуры. На данный момент в Японии 3229 муниципалитетов и 47 префектур. Помимо этого, в префектурах и муниципалитетах существуют специальные местные органы власти, сопоставимые со специальными округами в США и органами специального назначения в Канаде [6].

К основным функциям префектур относят: охрану общественного порядка, управление природными ресурсами, охрану окружающей среды, образование и контроль за деятельностью промышленных предприятий [1].

В административно-территориальных единицах сроком на 4 года граждане избирают собрания, состоящие из профессиональных и неосвобожденных депутатов (совмещают депутатскую деятельность с другой работой). В совете префектуры может быть максимум 120 человек, а в городах и деревнях минимум 12 и максимум 30. Депутаты не имеют иммунитета, их зарплата начисляется из рамок муниципального бюджета [2].

Глава японской Комиссии по вопросам финансовой реформы и государственный министр Кимитака Кудзе выделил три основных периода, через которые прошла система местного самоуправления Японии:

  1. 1947-1956 гг. – период становления гражданского общества.
  2. 1956-1973 гг. – период протестов со стороны гражданского общества вследствие энергетического кризиса, перезагрузки транспортной системы, ухудшения экологического обстановки.
  3. 1975 г. – настоящее время – период стабильного развития, а затем спада в ходе экономического кризиса 1990-ых годов, период регионализации.

На данный момент местное самоуправление Японии имеет следующие черты:

  1. Двухзвенная система местных органов (муниципалитеты и префектуры). Префектуральный уровень именуется «тодофукен». Префектуры «кен» называют сельскими префектурами. Понятие сельской префектуры в настоящее время представляется в значительной степени условным, поскольку практически во всех этих префектурах сельское хозяйство и рыболовство уже не занимают доминирующего места в структуре занятости населения. К муниципальному уровню относятся города («си»), поселки («те/мати») и деревни («сон/мура»). Поэтому названный базовый уровень системы местного самоуправления иначе называют «ситесон». Все единицы местного самоуправления муниципального уровня имеют одинаковый правовой статус, несмотря на различия в их размерах.
  2. Развитый институт непосредственной демократии в делах местного самоуправления. Путем прямых выборов избираются не только депутаты муниципальных собраний, но и губернаторы, мэры и старосты.
  3. Гражданам предоставлены права в подаче жалоб и апелляций в отношении местных руководящих органов. Каждый человек может потребовать отмены указов, роспуска ассамблеи или отзыва отдельных ответственных чиновников.
  4. Подконтрольность органов местного самоуправления центральными ведомствами.

Система местного самоуправления Японии бюрократична, в ней все четко регламентировано. Комиссии избираются собраниями, в некоторых случаях назначаются главой администрации, но с согласия собрания.

Деятельность органов местного самоуправления в Японии координируется специальным Министерством по делам местного управления. Оно руководит органами, дает советы и осуществляет инспекции на местах.

В итоге необходимо отметить, что в Японии на данный момент существует развитая система местного самоуправления. Государство в свою очередь финансирует органы местного самоуправления, дает разъяснения и советы по работе, однако финансирование иногда оказывается недостаточным для исполнения органами МСУ своих функций, отсюда возникает сильная зависимость МСУ от государственной казны.

Рассматривая конкретно европейский опыт, Российская Федерация может попробовать решить существующую проблему недостатка финансирования путем привлечения дополнительных средств из частного сектора. Об этом говорит существующая в европейских странах модель нового управления, которая, помимо этого, предполагает делегирование полномочий на более нижние уровни власти, т.е. за счет расширения полномочий местного самоуправления. Сейчас в Российской Федерации до сих пор наблюдается зависимость муниципальных органов от федеральных. В плюсы европейской системы организации органов местного управления следует отнести наличие высококвалифицированных социальных центров. Специализированные социальные сервисы оказывают помощь тем, кто подвергался или подвергается домашнему насилию, в том числе и юридическую. Создание подобных организаций находится в ведении муниципалитетов.

К своеобразным «минусам» европейской системы можно отнести закон о изменении границ территориальных единиц. Объединение жителей коммуны или сама коммуна может внести предложение по изменению границ. Российская Федерация является самой большой страной по территории и это необходимо учитывать при создании и развитии местных органов власти. Законы о местном самоуправлении после распада СССР со временем были приняты во всех субъектах РФ. Они отражали особенности, в первую очередь, территориальной организации местного самоуправления каждого региона России. Самостоятельно определить размер региона и изменить его границу не представляется возможным, т.к. это нецелесообразно в условиях таких масштабов страны. С учетом того, что основные центры торговли, промышленности, сельского хозяйства уже сформировались в каждом конкретном регионе «переиначивать» субъекты Федерации не нужно вовсе. В данном случае целесообразнее развивать инфраструктуру вокруг существующих населенных пунктов, увеличивать дорожную сеть.

Стоит предположить, что Российской Федерации следует перенять положительные черты американской системы местного самоуправления: уделить большую роль гражданской инициативе населения в вопросе выбора главы местного самоуправления, как это осуществляется, к примеру, в штате Виргиния. Так, исполнительную власть в ней осуществляет с 2018 года Ральф Нортэм, одержавший победу в выборах вице-губернаторов, получив поддержку 55.1 % избирателей. Этот пример иллюстрирует роль гражданской инициативы в формировании органов местного самоуправления в США. Также стоит отметить, что на территории Виргинии действуют не только штатные акты (Конституция Виргинии 1971 г., решения Верховного Суда, акты Генеральной Ассамблеи Виргинии), но и главный закон страны – Конституция США, что исключает возможность децентрализации страны и является хорошим примером преимущества системы местного самоуправления в Америке. В конституцию Виргинии также вносились поправки (к примеру, новый текст документа вступил в силу 1 июля 1971 года), но все изменения в законе происходили только посредством голосования населения, что вновь подчёркивает роль гражданского общества в вопросах, касающихся местной власти.

Таким образом, России стоит перенять вышеописанные положительные черты местного самоуправления США, наделив граждан большей самостоятельностью в решении вопросов, касающихся формирования местного управления и внесения поправок в нормативные правовые акты, действующие на местах.

Тем не менее, есть и негативные черты американской модели местной самоуправления. Роль местного самоуправления там настолько велика, что это может привести к децентрализации страны, поэтому в России следует сохранить зависимость местной власти от государственной, при этом не допустить чрезмерного контроля органов местного самоуправления главой государства. Именно такая система сохранит единство Российской Федерации и поспособствует её дальнейшему процветанию.

Обращаясь к азиатскому опыту и рассматривая гибридную (смешанную) систему местного самоуправления, можно отметить, что Российская Федерация, в свою очередь, может заинтересовать граждан в решении проблем своих районов, повысить ответственность органов местного самоуправления в решении задач. На местном уровне в Японии существует процедура роспуска муниципалитетов по народной инициативе. В Отечественном законодательстве о местном самоуправлении подобное положение отсутствует. Следует отметить, что в Российской Федерации данная мера могла бы увеличить ответственность местных властей перед гражданами.

К существенным недостаткам местного самоуправления Японии можно отнести сильную зависимость от государственного бюджета и строгий государственный надзор за деятельностью органов. На данный момент в Японии подготавливается реформа, которая должна повысить степень региональной самостоятельности и увеличить дотации за счет средств федерального бюджета, свести к минимуму и поставить в более определенные правовые рамки вмешательство государства в процедуру отношений с органами местного самоуправления, что было бы хорошим шагом для России.

Таким образом, процесс формирования местного самоуправления на Западе происходил преимущественно «снизу» и способствовал формированию гражданского общества. В европейских странах местное самоуправление оптимизируется и в наши дни, разрабатываются и принимаются новые концепции государственного управления, направленные на повышение участия частного коммерческого сектора в управлении. В свою очередь принятая Европейская Хартия местного самоуправления служит правовой основой для развития данного института гражданского общества в ряде стран Восточной Европы, включая Россию. Каждая из двух моделей местного самоуправления (англосаксонская и континентальная) эффективна по-своему. Если континентальная модель ориентирована на централизацию органов власти, то англосаксонская, напротив, предполагает высокий уровень автономии местной власти. Смешанная модель, в свою очередь является гибридом англосаксонской и европейской, ей присущ высокий уровень самостоятельности, но она находится под строгим контролем государства.

Представляется, что Российской Федерации целесообразно перенять положительные черты обеих моделей, сформировав в результате особую, «гибридную» модель организации местного самоуправления. Модернизируя местное самоуправление в Российской Федерации, полезно переосмыслить зарубежный опыт. Вопрос о реформировании муниципальных органов и возник в том числе, как следствие подписания Европейской хартии местного самоуправления.

Foreign experience of creation and functioning of local government

Timiriazeva E.M.,
student of 2 course of the State University of Management, Moscow

Coauthor:
Tarasova V.V.,
student of 2 course of the State University of Management, Moscow

Vorontsova A.V.,
student of 2 course of the State University of Management, Moscow

Research supervisor:

Mayorova E.I.
Professor, Department of Private Law, Institute of Public Administration and Law of the State University of Management, Doctor of Law


Аnnotation. The article is devoted to the local governmental bodies of foreign countries, their role in functioning of states. The report provides information on the municipal structure, the administrative-territorial structure of countries, accesses the formation of local government and its further financing, the competence of local government, the relationship between central and local authorities. Examples are given to illustrate the implementation of the powers of local government.
Keywords: local government, civil society, municipal authorities, municipal law